[文摘]何德旭 冯明:新中国70年货币金融管理体制

【原文标题】新中国货币政策框架70年:变迁与转型

【作者简介】

何德旭，中国社会科学院财经战略研究院院长、研究员;

冯明，中国社会科学院财经战略研究院副研究员、博士。

新中国成立70年来，随着经济体制的变革和经济发展阶段的不同，我国的货币金融管理体制和理念也几经变迁。

在建国之初国民经济恢复时期(1949-1952年)，尚不存在现代意义上的货币政策框架。货币创造机制较为简单，人民币现钞的发行流通和币值稳定主要依赖于新生政权的信用与权威，包括军事实力、保障物资供应和物价稳定的能力等多个方面。相对而言，银行、钱庄等私营金融机构的信用派生活动在这一时期的货币创造中的作用很有限。货币政策目标聚焦于防治通货膨胀和确保金融稳定，从而树立和维护全社会对人民币的信心，保障人民币发行和全国币值统一。初步形成了"三大平衡"的财经工作理念，"现金收付平衡"作为三大平衡之一，或可被近似地认为是该时期货币政策的中介目标。新生政权综合使用了多种货币政策工具和非货币政策工具。

计划经济时期(1953-1977年)，形成了一套独特的、从属于计划经济管理体制的货币金融政策框架。财政与信贷作为资金供应的两种渠道实行分口管理，其中财政是主渠道，银行信贷政策居于从属地位。这一时期的货币投放机制分为两类:一类是现金投放，如机关企事业单位对员工的工资支出;另一类是信贷投放，如农业贷款、基本建设贷款等。派生机制难以对实体经济有效发挥实质性作用。货币信贷政策在严格的计划管理体制下有了更为明确的目标:一是现金收支平衡，二是信贷平衡，以及信贷与财政物资之间的综合平衡。计划经济时期的货币政策工具主要是各类行政指令性的计划管理手段，主要包括两类:一类是"综合信贷计划管理"，另一类是"现金收支计划管理"。

转轨是改革开放之初计划与市场调节并存时期(1978-1992年)货币政策框架最为典型的特征。转轨特征首先体现在货币创造机制的转型上，中央银行与专业银行等商业金融机构的分工日渐清晰，人民银行不再针对社会公众办理银行业务，专业银行等金融机构开始在货币创造中发挥越来越重要的作用，"双层"货币创造机制逐渐得到巩固。在这一时期，货币政策的最终目标主要体现在两方面:首先，维护物价稳定依然是主要目标;其次，促进产业结构调整在这一时期也开始成为改革者赋予货币政策的目标之一。与此同时，随着货币信贷监测范围逐步得到扩大和丰富，市场化的货币政策中介目标体系也开始初步形成并日渐清晰。"双向"调控模式的雏形开始形成。人民银行在该时期对货币政策工具进行了一系列重大改革与创新，先后创设了多种间接调控工具，尝试建立起直接调控工具与间接调控工具相结合的格局。

1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，以此为标志，我国进入了建立和完善社会主义市场经济体制的新阶段(1993-2012年)。双层货币创造机制进一步发展演化，货币信用创造活动更加活跃。货币政策调控由直接调控向间接调控转型，我国逐步建立起同社会主义市场经济相适应的货币政策调控体系。央行在适时货币政策时开始更加注重采用间接工具和国际通行的政策工具来进行宏观调控，如再贴现、公开市场操作、完善再贷款和存款准备金制度等。

2008年全球金融危机之后，世界经济形势发生了重大变化，我国经济在经历了"四万亿"政策刺激和短暂调整之后开始由高速增长阶段转向中高速增长阶段，经济结构转型加快。2013年到2014年，中央先后对宏观经济形势作出"三期叠加"和"新常态"的重大论断。经济形势的变化一方面改变了货币政策的运行环境，另一方面也在客观上要求货币政策框架进行主动适应和转型调整。

基础货币创造机制发生结构转型，货币信用体系日趋复杂化。在基础货币创造层面，外汇占款渠道与央行再贷款渠道近年来此消彼长。在基础货币创造渠道转型的同时，商业银行、非银金融机构以及民间金融的信用创造活动也在发生明显变化。

多元目标相机调整，中介目标由数量型向价格型过渡。货币政策的最终目标兼顾物价稳定、经济增长、就业、汇率、外汇储备水平、金融稳定和防风险、经济结构调整、促改革、惠民生等多个方面。中介目标方面，随着经济结构和金融结构日趋复杂，提高了货币政策中介目标由数量型向价格型转变的必要性和紧迫性。

数量型工具与价格型工具并存，新创设多种结构性工具。从2013年开始，央行先后创设了多种新的结构性货币政策工具，如短期流动性调节工具(SLO)、常备借贷便利(SLF)、中期借贷便利(MLF)、抵押补充贷款(PSL)、定向中期借贷便利(TMLF)等;同时，央行多次使用了定向降准、定向增加支农支小再贷款和再贴现额度、定向降低支农支小再贷款利率等结构性工具来引导金融机构加大对小微企业、"三农"和科技创新领域的信贷投放。另外，我国央行近年来不断加强与市场的沟通，尝试将前瞻性指引作为一种货币政策工具发挥作用，主动发声，引导市场预期。

削峰填谷相机决策，尚未形成明确的量化规则。"规则决策"和"相机决策"是央行制定货币政策的两种不同理念，前者讲求货币政策制定遵循事先确定的量化规则，后者讲求根据实时经济金融环境的变化做出决策。当前，我国货币政策实践中大体上遵循着削峰填谷的相机决策机制，尚未形成明确的量化规则。实际上，在货币政策最终目标多元并存、中介目标尚不明确的情况下，客观上也难以形成明确和透明的量化规则。缺乏明确透明的量化规则带来的弊端是显而易见的。未来我国应逐步探索形成符合中国经济实际的、相对透明、可追踪、可检验的量化货币政策规则。

货币政策传导仍然以银行信贷渠道为主。这是由商业银行在我国金融体系中占据主导地位的客观事实决定的--贷款在社会融资规模中所占的比例长期在70%以上，有些时期甚至超过90%。当前，关于货币政策传导渠道有一些新动向值得引起关注:其一，随着居民部门资产和负债的积累，"资产价格渠道"的重要性日益凸显。其二，"利率渠道"传导不畅，亟待通过深化改革疏通利率传导机制。

当前情况下，尤其需要关注三方面因素变化对货币政策框架的影响:一是经济增速中枢下移，经济结构正在发生剧烈调整，宏观经济环境发生明显变化;二是金融市场快速发展，金融业务门类日趋复杂，"影子银行"体系盘根错节，宏观杠杆率明显抬升，金融风险环境恶化;三是随着中国经济由小型开放经济体演变为大国开放经济体以及金融开放度的提升，国内政策的"外溢效应"开始显现,外部掣肘增多，货币政策国际协调的必要性和困难程度均显著加大。

在国内外经济金融环境发生深刻变化的背景下，原有货币政策框架逐渐暴露出一些问题，面临的挑战集中体现在四个方面:其一，金融市场发展和科技进步导致支付手段和储蓄理财手段日趋多样化，货币的内涵与外延边界发生演化调整，导致传统数量型中介目标的可靠性降低。其二，利率传导不够顺畅，近年来屡次出现的"央行下调政策利率，银行间市场利率随之下行，但实体企业融资成本居高不降"的不利局面。其三，资金在金融系统内部传导环节增加，传递链条加长，货币资金总体使用效率下降。央行货币政策操作释放的流动性中的一部分淤积于金融体系内部，未能有效转化为实体经济的投融资，其中向中小微民营企业和三农部门的传导尤为不畅。其四，传统上各国央行依赖和盯住的通货膨胀指标对货币政策的敏感性降低，资产价格与金融稳定重要性凸显，而如何将资产价格与金融稳定因素纳入货币政策框架仍然是一个新课题。

货币政策框架转型是一项系统性工程，既涉及到政策目标、政策工具、传导机制等不同要素之间的彼此配合，同时又与利率市场化改革、汇率形成机制改革、更广层面金融改革、乃至国有企业改革、财税改革等问题相互交织。因而，货币政策框架转型对顶层设计的要求较高，需要在中国实际的基础上，充分借鉴国际经验，加强统筹，协调推进。

文章来源：《中国农业文摘农业工程》 网址: http://www.zgnywznygc.cn/qikandaodu/2020/0529/334.html